引导基金管理体制变化趋势:向“以管理人为中心”的方向发展

2020-03-20 13:03:55

近几年，中央和各地方财政纷纷出资设立政府引导基金，引导基金无论在数量上还是规模上都呈现高速增长态势。据投中研究统计，2012至2018年，引导基金数量增加1000余支，复合年均增长率接近40%。根据清华大学中国金融研究中心和展恒理财不久前联合发布的《政府引导基金报告》，截止2019年11月底，存续的政府引导基金超过2000只，资金规模接近4万亿。

深圳龙华引导基金朱小会丨作者

引导基金管理体制现状

依托私募基金管理公司专业投资能力，财政资金大规模进入国家战略新兴产业，客观上提高了创新性企业直接融资比例，有效支持了一批优质企业成长壮大。经过十余年发展，引导基金已成为政府招商引资、推动区域新兴产业加速发展行之有效的重要政策金融工具。

但同时，2017年至今，私募股权基金市场遭遇“募资难”行业性难题，而大部分政府引导基金财政资金占比不足50%，且政府资金是最后进入的，在市场资金紧俏的大环境下，政府引导基金根本无法落地，规模增速开始下滑：2017年新设基金目标规模增速仅2.93%，较2016年折半，仅新设269支基金；2018年新设引导基金数量略有上升，但目标规模下跌42.54%；2019年更不乐观，新设基金数量和目标规模均大幅下滑，分别为85支和3,401亿元，直接跌回至2014年水平以下。

从过往表现中，我们可以看到引导基金对放大财政资金杠杆效应、助推产业升级发挥了积极作用，也在一定程度上促进了区域创投行业加速发展。但也应看到，在管理体制方面，引导基金存在市场化程度不高，行政过度干预，运作效率低下，制度建设滞后，管理相对粗放等诸多问题。如何构建科学高效的体制机制，用好管好这批资金成为各地区政府共同面对的重要课题。

从各地制定的管理办法看，引导基金的决策机制与市场化母基金存在较大差异，很多地方引导基金管理人对子基金投资并无最终决策权。有的地方，虽然名义上将引导基金委托给企业管理，具体子基金的投资决策权仍由政府部门代表组成的理事会或管委会直接掌握，管理人只是负责“办手续，走程序”的。还有的地方，直接安排由引导基金管委会下设的日常事务机构-管委会办公室直接监督基金管理人的决策。

目前，中央层面并未对引导基金的管理模式作出具体规定。2015年颁布的《政府投资基金暂行管理办法》只笼统规定政府投资基金的“募投管退”均应通过市场化运作，财政主管部门负责指导建立科学的决策机制，不参与基金日常管理事务。

行业需要管理体制变革

前段时间，财政部又下发了《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》进一步规范了引导基金的投资行为，同时对引导基金的设立、募资、投资都加以限制，引起行业巨大的反应。

资本寒冬叠加去杠杆、去通道的资管新规双重影响下，银行退出机构投资人行列、非银金融机构投资受限、上市公司资金吃紧，引导基金同样陷入募资难困境。社会资本募集不足，政府引导基金又通常作为最后的出资人，没法完成出资，导致很多子基金无法如期设立，政府引导基金的落地速度明显放缓。

但同时，走在引导基金改革前沿的地方，也在释放一些利好政策。3.14日，厦门市产业投资基金理事会会同受托管理机构厦门创投出台了共五个方面7条举措，为各参股基金管理机构提供支持。

厦门在全国政府引导基金中首推提高返投认定额度、延长基金运作时限等实质性的惠基金、护企业条款。

具体来看，厦门市本年度内募资设立期限届满的参股基金，可申请延长募资设立期半年；出资期限届满的参股基金，可申请延长出资期半年；投资期限届满的参股基金以及疫情期间投厦项目的返投认定金额增加20%。以下为投资界梳理的具体举措。

由于管理机制不明确，各地区引导基金在管理机制和运作模式各行其是，客观上给引导基金带来较大的运营风险。政府层面尤其中央及省级政府应强化制度顶层设计，对引导基金的管理体制机制作出更为明确而具体的规定。

笔者认为，地区引导基金应按照市场化原则，立足本地区现状，逐步构建以“专业化引导基金管理人”为中心的引导基金管理体制。

目前国内引导基金的资金来源资金来源主要是以下几个方面：

（1）国有资金，包括本级政府财政、下一级政府财政以及地方投融资平台等。政府出资需遵循以下3点要求：第一，必须由同级财政部门将当年政府出资额纳入年度政府预算；第二，资金可以来自本级政府单独出资，由上级政府通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可由上级政府与下级政府共同出资设立投资基金；第三，各级财政部门向政府投资基金拨付资金时，增列当期预算支出，按支出方向通过相应的支出分类科目反映。

（2）社会资本，国有资金不一定是引导基金唯一的资金来源，引导基金也可以由政府和社会资本共同出资，社会资本包括银行、保险、信托等金融机构，还包括民间资本等。这种股东结构的基金往往政府出资占比较小，一般在基金总规模的10%至30%。此前银行是重要的社会资本出资人，但在资管新规出台后，银行逐步退出引导基金出资人之列。

最近，我国政府引导基金开始探索引入境外投资人，目前全国开展QFLP试点的地区包括上海、北京、重庆、天津、深圳、青岛、贵州、平潭、珠海，未来QFLP（Qualified Foreign Limited Partner，合格境外有限合伙人）或将成为政府引导基金引入境外资本的一种重要手段。

（3）银行参与政府投资基金的模式：银行参与政府投资基金主要有直接认购优先级LP和通过集团控股的非银金融机构直接发起成立引导基金两种方式。其中银行利用理财资金借助信托、资管、券商通道定向投资政府投资基金是目前最为常见的方式。

而且未来资金来源从必然将从传统境内资本到多元全球资本，引导基金未来的发展趋势与广大社会LP一样走向多元化，募资对象不再限于财政、银行、上市公司等，也要向保险、大学捐赠基金、家族财富基金、高净值个人、市场化母基金和境外投资人等主体延伸。

这就直接导致了当前主要来自于体制内干部及金融机构借调的管理团队难以满足要求。其缺乏直接投资经验，对市场认知和专业能力较弱，投资理念也和市场化运作的基金团队存在偏差，使得引导基金难以实现市场化专业的投资管理。有些城市管理机构是做过多年引导基金、锻炼出的队伍或是聘任的外部人才直接管理，与传统机构管理水平差距非常大。

以管理人为中心

因此，政府引导基金的管理模式，向“以管理人为中心”来变化，是政策制定者和地方引导基金管理部门需要重视的趋势和方向。笔者对此，提出以下建议：

首先，各级政府根据自身实际情况，分阶段组建专业化、市场化的引导基金管理公司。组建方式一般有两种：

（1）对区域内现有的国有资产管理公司或金融公司进行改组，通过新设部门或者新设子公司的方式，将引导基金业务划归新部门或者子公司管理。

（2）是专门组建新的引导基金管理公司专门负责引导基金业务。要努力实现高管和业务人员的市场化选聘。在决策机构组建方面，可在公司内部组建由公司高管、私募基金行业专家、会计师、律师等多方组成的投资决策委员会，负责引导基金的投资决策。同时，参考市场化母基金的做法，将引导基金委托给管理公司管理，双方签署委托管理协议，明确权利义务、责任划分、管理人考核方式等。

其次，管委会或者理事会应逐步退出对引导基金具体投资事务的干预，将精力集中于引导基金的制度建设和宏观战略的制定。一是要按照专业化原则，优化管委会/理事会委员组成，根据各部门代表从业背景和特长，选任适合引导基金业务特点的组成人员，同时扩大创投行业人士、会计师、律师等社会专业人士的人数比例，制定完善的管委会/理事会议事规则，提升管委会战略决策能力和决策效率；

再次，要充分发挥主管部门的“股东”监督职能。目前各地政府引导基金一般都有直接主管部门（一般为财政、国资、发改或金融部门），也是引导基金的“名义”股东，政府出资的代持人。可以参照公司法关于股东会权利的规定，明确主管部门职责。可由主管部门：

（1）审议批准引导基金公司的年度财务预算方案、决算方案；

（2）审议批准引导基金公司的利润分配方案和弥补亏损方案；

（3）对公司增加或者减少注册资本作出决议；

（4）修订公司章程（主要为贯彻执行管委会战略和引导基金管理办法）；原本按照公司法规定属于股东会的“决定经营方针和投资计划”的权利由管委会或理事会通过制定引导基金管理办法的方式实现。管委会和引导基金主管部门按照分工，分别承担一部分股东会职责。同时，充分发挥审计监督机制优势，由审计部门对引导基金及其管理人的财务状况、规范运作状况定期作合规性审核，审计结果直接向管委会/理事会报告。

概括地说，就是要构建“管委会/理事会负责规则战略、管理人负责投资管理（计划外投资除外）、主管部门负责审计监督”的既有明确分工又互相监督制衡的引导基金三方监管格局。三方中，基金管理人是引导基金运作效果好坏的关键，三方监管的核心目的是为了基金管理人更好发挥其投资管理职能，更有效地防范投资风险。

在完善引导基金管理机制体制的同时，要注意营造良好氛围，充分发挥民主集中制的制度优势，让各方意见尤其专业人士的意见得到充分地表达和尊重，充分调动各方工作积极性，着力提升引导基金决策的及时性和科学性，更好发挥引导基金促进创新型经济发展的重要作用。